Autor: Ignacio Aracil Ávila
Nada puede garantizar el éxito de una Asociación Público-Privada (APP), pero sí es necesario tener en cuenta una serie de condicionantes para evitar los problemas que pueden llevar a su fracaso. Un viejo proverbio chino dice: «El agua hace flotar el barco, pero también puede hundirlo». Sabio consejo aplicable al desarrollo de las infraestructuras, fundamentales para construir una economía eficiente y competitiva.
En efecto, las infraestructuras son el agua que hace flotar el barco, pero también pueden hundirlo, lastrando las cuentas públicas con el enorme costo de inversión y con gastos de operación y mantenimiento, y, adicionalmente, con un número reducido de beneficiados por la escasa demanda o su nula utilidad. Por eso el desarrollo de las infraestructuras debe ser racional, con visión de largo plazo y con criterios económicos, evitando su puesta en marcha con visión cortoplacista.
El Gobierno de Colombia se encuentra inmerso en un extraordinario proceso de desarrollo de infraestructuras, para hacerle frente al fuer te déficit existente que supone un «cuello de botella» en su desarrollo económico. Su puesta en marcha debe realizarse con una adecuada planificación técnica, económica y financiera, con el fin de alcanzar puertos seguros.
Desde finales del siglo XX, el desarrollo de proyectos de infraestructura ha evolucionado mucho con la generalización de diversos mode los de Asociación Público Privada (APP), pues ha permitido combinar las necesidades y recursos del sector público con la experiencia del sector privado en un marco contractual de largo plazo, que asigna los riesgos a la parte que mejor los puede gestionar, y facilita la incorporación de nuevas fuentes de financiación.
Pero las incertidumbres propias de ese largo plazo deben reducirse al máximo con un adecuado proceso de planificación y estudio. Ahora que Colombia cuenta con una nueva Ley de APP (Ley 1508 de 2012), y con su respectivo Decreto reglamentario, las siguientes reflexiones adquieren particular relevancia:
Aprender de los errores
En este sentido, nada puede garantizar el éxito de una Asociación Público-Privada (APP), pero sí es necesario tener en cuenta una serie de condicionantes para evitar los problemas que pueden llevar a su fracaso, sobre todo en procesos de crecimiento acelerado de las infraestructuras. Así, algunos de los factores generadores de problemas acontecidos en otros países, en torno a las APP, son:
l. Sobrecapacidad de la red de carreteras. La red vial de ciertos países está diseñada para soportar tráficos mucho más elevados de los reales, lo que implica dedicar elevados recursos – salvo que exista peaje al usuario – a su conservación y mantenimiento anual, a pesar de su baja utilización, representando un grave problema presupuestario.
2. Competencia entre v<ías alternativas. La existencia de numerosas autovías sin pago por el usuario en competencia con autopistas de peaje ha provocado un «efecto desplazamiento», captando tráfico de las autopistas e impidiendo, en último término, un adecuado tratamiento de la congestión.
3. Modelos de gestión heterogéneos. Como resultado de procesos de construcción acelerados, y por dispersión de competencias entre administraciones (municipales, regionales, central), se han ido aplicando modelos de gestión y contratos de APP diversos, que conviven con tramos financiados con recursos públicos. Esto genera dificultades al tratar de unificar la gestión y, especialmente, se pretende aplicar modelos de pago diferentes a los establecidos en el momento de su concepción. En conclusión, en el proceso de análisis y planificación de los procesos de APP, además de reflexionar sobre «qué hacer», hay que hacerlo sobre «qué no hay que hacer».
El proceso de planificación
En primer lugar, se puede considerar el éxito de una APP si se alcanzan los siguientes objetivos: • En la fase de licitación: Que haya concurrencia y, por tanto, competencia entre los licitadores, gracias a un proyecto atractivo en sus condiciones técnicas, económicas y jurídicas, conllevando una rebaja en el costo total estimado del contrato debido a la rebaja en las condiciones económicas de las ofertas.
• En la fase de adjudicación: Que se consigan firmar los diferentes contratos que forman parte del proyecto, incluido el cierre financiero, en las condiciones previstas por las partes.
• En la fase de desarrollo del contrato: Que este se mantenga, con las mínimas modificaciones posibles, hasta el final del plazo previsto del contrato, sin que se produzca la insolvencia o quiebra del socio privado / concesionario, ni que el costo total del proyecto sufra incrementos. Para ello, la planificación debe ser adecuada en un entorno institucional y jurídico de seguridad, mediante la ejecución de estudios previos rigurosos e independientes, tanto técnicos (demanda, geotecnia, proyecto técnico, etc.) como económicos y financieros y jurídicos, pues su ausencia o falta de rigor es lo que está llevando al fracaso de las APP. El objetivo de los Estudios es múltiple: El objetivo de todos estos estudios es:
- Justificar la idoneidad de desarrollar la infraestructura
- Tener una estimación lo más precisa y acertada posible de los futuros usuarios y beneficiarios
- Evitar sobrecostos que lleven al desequilibrio económico o la insolvencia de los proyectos
- Mitigar el posible sobrecoste de operación y mantenimiento durante la explotación
- Elección del modelo de gestión y financiación más conveniente
- Identificar el tamaño adecuado del proyecto
- Establecer una adecuada asignación de riesgos
- Realizar una adecuada estructuración financiera
- Estimar convenientemente la viabilidad financiera del proyecto
Conclusiones
En conclusión, estos estudios constituyen el proceso de planificación y estructuración correcta de los proyectos y, si bien nunca podrán garantizar el éxito de los mismos, sí pueden evitar numerosos problemas a lo largo de las diferentes fases de su vida, si se realizan de manera rigurosa. La dedicación de fondos a los estudios previos supone una inversión siempre rentable para los planificadores, pues permitirá prever correctamente los potenciales problemas, ahorrando costos futuros necesarios para repararlos, siempre más costosos.